本報記者 鄧全倫 發自重慶
  從中央到地方,正在打破權力“暗箱”。
  2014年3月17日,國務院60個部門集體公佈“權力清單”,涉及正在實施的行政審批事項共1235項。按要求,各部門將不得在清單之外實施行政審批。
  3月5日,國務院總理李克強在政府工作報告中強調要建立權力清單制度,一律向社會公開。這是權力清單首次出現在我國政府工作報告之中。
  2013年11月,十八屆三中全會審議通過的《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》(下稱“《決定》”)提出,推行地方各級政府及其工作部門權力清單制度,依法公開權力運行流程。權力清單制度由此進入公眾視野。
  2014年年初,李克強在各級會議上多次強調要加快推進權力清單制度,界定權力的邊界,防止濫用權力。這被輿論解讀為中央政府申明依法治國和市場主體的決心。
  時代周報記者獲悉,此次曬出權力清單的不僅僅是中央政府部門,各地亦密集推出地方版的權力清單:3月30日,武漢市公佈55個市直部門4530項行政權力和政務服務事項,可在市政府門戶網站查詢。浙江省宣佈2014年起全面推行政府權力清單制度。安徽省實施省級政府機關行政職權清理試點改革,並要求試點單位曬出權力運行圖。
  而早在2013年11月下旬,廣州即成為十八屆三中全會後全國首個亮出權力清單的城市。
  政府干預過多阻礙改革
  權力清單所指向的是行政審批制度改革。事實上,這一改革已成為新一屆中央政府著力最重的領域。權威統計數據顯示,一年來,中央政府下放、取消審批事項達416項,任務完成過半。
  2013年3月17日,十二屆全國人大一次會議閉幕後的記者見面會上,李克強承諾,“現在國務院各部門行政審批事項還有1700多項,本屆政府下決心要再削減1/3以上”。
  “進一步簡政放權,這是政府的自我革命。”2014年的政府工作報告指出,要再取消和下放行政審批事項200項以上。
  行政審批是政府部門權力的直接體現。其實,行政審批制度改革早在十幾年前便已起步:2001年9月,國務院成立了行政審批改革工作領導小組。自2002年開始,中央共進行了6輪取消和調整行政審批項目的改革,共取消2016項行政審批項目。
  儘管行政審批制度歷經多次改革,實際效果卻並不理想。在浙江大學公共政策研究院院長姚先國看來,我國各級政府管理中干預過多,管制過嚴,越位、缺位、錯位並存現象仍然存在,而簡政放權往往陷入“精簡—膨脹—再精簡—再膨脹”的怪圈。
  而要從根源上解決行政審批制度頑疾,最核心的問題是如何有效管住“政府的手”。姚先國表示,相比前幾輪行政審批制度改革,新一輪改革不僅在密度和力度上空前加大,更是首次採用權力清單這一概念。這是富有新意而又具有針對性和可操作性的改革舉措,將成為行政體制改革的抓手和突破口。
  權力清單是依據國家法律,對政府職責和權力行使進行“確權勘界”。通過清單,明確規定各級政府各個部門的職責範圍和權力種類、數量,權力使用的對象、條件與方式,權力使用的約束、責任承擔等。
  “權力清單有三大特征,‘規範、透明、追責機制’。”姚先國分析說,此次改革的目的是有效管住政府的手,將之置於陽光下,形成自我約束機制,依法行事,讓市場發揮主導作用。
  一方面,政府改革將激發市場活力。過去是有紅頭文件才可以做,把政府權力壓縮在權力清單里後,其他的沒有明確不能做的事情,將由市場主體、民眾自己去定;另一方面,通過權力清單把政府權力關進制度的籠子,管住政府之手,審批流程清晰透明,也就管住了腐敗之本,遏制政府官員的權力濫用、權力尋租、權力腐敗。
  “從提出簡政放權,到公開權力清單,政府自身改革在加速推進,速度之快、透明度之高,大大超出預期。”國家發改委經濟體制與管理研究所所長聶高民亦認為,此次改革將對理順政府和市場的關係起到非常重要的作用。
  十八屆三中全會的《決定》明確指出,要“緊緊圍繞市場在資源配置中起決定性作用深化經濟體制改革”,這從根本上確定了市場的主導地位。“政府自我改革,建立權力清單,簡政放權,是發揮市場在資源配置中的決定性作用的內在要求,更事關我國經濟持續健康發展。”聶高民說,在經濟進入增速換擋、轉型升級的新階段,激發市場活力是我國當前非常急迫的任務。
  他表示,2014年7.5%%左右的經濟增長目標的實現,有賴於市場活力的進一步激發。從拉動GDP增長的“三駕馬車”來看,出口難以掌控,消費一貫平穩,清理地方政府性債務制約了政府投資的空間,激活民間投資就成為能否實現全年增長目標的關鍵。
  權力清單無疑是在全面深化改革的背景下應運而生,釋放了深化改革的強音。國家行政學院教授汪玉凱表示,我國改革已進入攻堅期和深水區,政府改革被放在第一位,“因為經濟改革、文化改革、社會改革等每一項改革都和行政體制改革有關係,如果政府自身改革不能有效推進,那麼其他改革也就難以順利進行。”
  在汪玉凱看來,整個改革面臨著很大的阻力。阻力來自兩個方面:一是既得利益,一是政府本身。儘管未來7年的改革,還是以經濟改革為前沿、重點,但在很多問題上,障礙不在於經濟層面,而在於行政,“如果不改變700多萬公務員的觀念,不下大決心改革行政審批,不改變政府的部門利益,政府自身或將成為這次改革的阻力”。
  “金魚缸政治”的地方探索
  在中央政府各部委自動“割肉”時,地方也在全力跟進,密集推出地方版的權力清單。
  2013年11月21日,廣州宣佈共有3705項市級行政職權事項接受社會監督,成為十八屆三中全會後全國首個曬出權力清單的城市。
  2014年1月底,寧夏回族自治區政府常務會議原則通過了《關於取消和調整一批行政審批事項的決定》,取消和調整294項行政審批事項。浙江省和江西省先後宣佈,2014年起全面推行政府權力清單制度。安徽省也實施省級政府機關行政職權清理試點改革,45家省級行政機關清理取消行政職權1461項,同時要求試點單位曬出權力運行圖。
  廣東省常務副省長徐少華3月30日透露,該省正在制定政府部門權責清單:在橫向層面,界定政府不同部門的權責邊界,實現一件事情由一個政府部門主管;在縱向層面,劃清省、市、縣三級政府不同層級的權責邊界,建立事權與財權相適應的運行規制。
  同一天,武漢全面公開了權力清單,將55個市直部門的行政權力和政務服務事項從8197項減為4530項。該市負責人透露,6月份還將公佈“程序清單”、“責任清單”。
  事實上,多年來,國內各地在權力清單方面進行了大量探索,力圖將公權力導入一個四壁通透的“金魚缸”內,讓其運行軌跡一覽無餘。
  河北省無疑是第一個吃螃蟹者。2005年春,該省悄然啟動被稱為“對權力機關進行自我革命”的宏大舉措—行政權力公開透明運行試點改革。
  這項改革由一起震驚全國的腐敗大案引發。河北省外經貿廳原副廳長李友燦在一年多時間里,利用審批進口汽車配額的權力,收受賄賂高達4744萬元,這個數字在當時列內地貪官之首。2004年該案被查處時發現,李友燦的領導以及外經貿廳的其他班子成員,竟無人知道李的手中握有汽車配額這個權力。
  “權力不透明,就容易導致暗箱操作,產生腐敗。”河北省決策層決定在省內推出行政權力公開透明運行的試點,試點單位包括邯鄲市政府、省商務廳、省國土資源廳和119個縣處級單位,規定這些單位的行政權力“除涉及國家機密和法律規定必須保密的之外,必須全部公開”。
  隨後不久,全國首個“市長權力清單”出爐,時任邯鄲市市長王三堂的權限被定為92項。這92項權力隨即被彙編成目錄以及運行流程圖,向全社會進行公開。
  繼邯鄲之後,河南省鄭州市也公佈了市長的權力清單。四川成都、北京西城、浙江富陽等地相繼啟動了曬權力清單的試點工作,併在本區域內成功實現了權力清單的部門或層級全覆蓋。
  其中,北京西城區政府經過普查,全面摸清了全區68個部門所掌握的6000多項行政職權,實現了部門全覆蓋。成都市不僅公佈了市級政府的權力清單,還公佈了各區(市)縣、鄉鎮(街道)的權力清單,實現了政府層級的全覆蓋。河北省萬全縣甚至進一步向基層延伸,為村幹部開出了權力清單。
  給外界更大驚喜的是,地方基層公權力“祛魅”的試驗進程,還悄然從行政權力的自我革命,走向了黨委權力的自律自省,標志著權力改革開始觸及核心領域。2009年,中紀委、中組部主導在江蘇省睢寧縣、河北省成安縣、四川省成都市武侯區等三地開展“縣委權力公開透明運行”試點,“削權”縣委書記。
  試點之一的河北成安縣,曾形成國內首份“縣委書記權力清單”,明確規定縣委職權50項,縣委常委職權185項,縣委書記職權27項。此外,成安將縣委中效力最大的人事任免權作為突破口,實行了公開預提名制、認可度測評制、公開通報制等6項制度。
  江蘇睢寧縣獨創了議決權、否決權分離制衡機制,提出對於重點工程、規劃的審批等由縣政府研究決定,縣委常委會只保留否決權。成都武侯區則在四川省第一個明確提出取消書記辦公會,形成了常委會向全委會負責、全委會向黨代會負責、報告工作並接受監督的制度。
  清華大學公共管理學院教授、廉政與治理研究中心主任程文浩,多年來持續關註著上述地方在權力公開運行方面的積極探索。他對時代周報記者表示,這些探索無疑為今後全國性實踐積累了寶貴的經驗。
  這些基層試驗充分證明:制定和公佈權力清單在技術上完全可行,並不存在不可逾越的制度或技術障礙,應儘快向全國推廣;權力清單適用於各個政府層級和部門,應成為對各級政府和各個部門的統一要求。
  權力清單仍有縮減空間
  從2005年河北邯鄲市探索性地在國內公佈首份市長權力清單,到如今國務院集體亮出權力家底,在程文浩看來,無疑是一場“透明革命”。
  多位受訪專家認為,國務院部門曬出權力清單確實透露出敢於從自身“割肉”的決心,但從目前清單的內容來看,仍有縮減空間。
  此次國務院60個部門彙總的1235項行政審批事項中,非行政許可審批374項,比重仍高達30%。事實上,非行政許可審批因為沒有法律依據,難以監管,成為邊減邊增、先減後增等行政審批改革痼疾的溫床。
  “取消非行政許可審批,比取消行政許可審批難度還要大,很多社會組織直接靠這個吃飯。”國家行政學院教授竹立家指出,非行政許可審批的最大問題是審批過程中對權力監督制約少,暗箱操作空間大。由於沒有法律約束,行政許可取消和下放不易;而非行政許可審批的增設卻更容易,此消彼長,很難說行政審批改革的效果不被打折扣。非行政許可審批應該全面清理,而不是取消和下放,確實應該保留的,要納入行政許可。
  十八屆三中全會公報提出,堅持用制度管權管事管人,讓人民監督權力,讓權力在陽光下運行,是把權力關進制度籠子的根本之策。而開列權力清單,讓權力公開透明,自然是把權力關進制度籠子的必要一環,也是建設廉潔政治的題中應有之義。
  然而,受訪專家們認為,並非有了權力清單就能管住權力,如果相關制度設計得不到落實,權力清單仍舊只是“一紙清單”。要切實發揮權力清單作用,應從廣度和深度兩方面做文章。
  就廣度而言,權力清單制度既要實現國務院部門全覆蓋,還要在地方普及開來。國家應將政府權力清單公開納入法治和責任軌道,要求地方政府列出公佈權力清單的時間表,責令其限期公佈,這是規範權力公開行為的關鍵。
  同時也有專家表示,公開行政審批事項,主要涉及行政許可權、行政確認權,還不能算是完整的政府權力清單。應循此路線圖,開列政府權力的完全清單。而權力清單的制定宜廣泛聽取社會各方意見,同時應秉持“市場決定”原則,把宏觀調整與行政審批職能嚴格分開。
  權力具有天然的侵略性、擴張性。有人質疑:一個權力清單、一個流程圖,就能給權力套上“韁繩”?因此就深度而言,關鍵在於監管。
  如何加強監管?程文浩的建議是,儘快構建起上級監督、同級監督、群眾監督三位一體的立體監督體系,以確保中央放權地方後監督到位、制約有力,並嚴格控制權力行使的自由裁量權,建立對違規用權的監督問責機制。
  浙江省省長李強最近在《求是》雜誌也撰文說,監督行政權力運行光靠政府自身力量遠遠不夠,各級政府部門要主動接受黨內監督、人大監督、司法監督、政協民主監督和社會輿論監督,把各類監督力量擰成一股繩,形成制度合力。
  “權力的下放,絕不是一放了之,決不能一放就亂、一亂又收、一收又死。”李強說,政府管理方式要與審批權力下放、職權事項清理結合起來,重心要從事前審批向事中、事後監管轉變,做到“放”和“管”兩個輪子一起轉,不能在權力下放的同時留下大片“監管盲區”。
  鏈接:
  行政審批制度改革史
  2001年9月24日
  國務院辦公廳下發《關於成立國務院行政審批制度改革工作領導小組的通知》,成立國務院行政審批制度改革工作領導小組。
  2001年10月18日
  國務院下發《國務院批轉關於行政審批制度改革工作實施意見的通知》。
  2002年4月
  國務院行政審批制度改革工作領導小組辦公室下發《關於對建立與社會主義市場經濟體制相適應的審批制度進行課題研究的實施方案》,確定了15個大中城市率先開展行政審批制度改革課題研究。
  2002年5月
  全國首次行政審批制度研討會在河南省焦作市舉行,來自全國13個省、市、自治區的有關負責人參加。會議圍繞如何促進政府職能轉變、深化行政審批制度改革、加快行政服務中心建設展開討論。
  2002年6月25日
  國務院召開行政審批制度改革工作會議。
  2008年8月5日
  行政審批制度改革工作部際聯席會議在北京召開第一次全體會議。
  2011年11月14日
  國務院召開深入推進行政審批制度改革工作電視電話會議,總結行政審批制度改革工作,研究部署下一階段行政審批工作,進一步推進政府職能轉變和管理創新。
  2012年8月23日
  國務院批准廣東省“十二五”時期在行政審批制度改革方面先行先試。
  胡非非 資料整理
  地方“權力清單”出爐記
  2005年春
  河北省啟動行政權力公開透明運行試點改革。試點單位包括邯鄲市政府、省商務廳、省國土資源廳和119個縣處級單位,“除涉及國家機密和法律規定必須保密的之外,必須全部公開”。
  2005年8月
  全國首個“市長權力清單”在邯鄲出爐,邯鄲時任市長王三堂的權限被定為92項,向全社會進行公開。
  2005年9月
  鄭州市政府公佈“權力清單”,市政府可實施的具體行政行為4122項。
  2008年
  浙江省富陽市8個部門在當地媒體曬出“權力清單”。此後,全市各部門均列出了清單,這是該市政府首次摸清自己的“權力家底”。 截至現在,7800多項權力已減少到2500多項。
  2009年3月
  中紀委、中組部主導在江蘇省睢寧縣、河北省成安縣、四川省成都市武侯區等三地開展“縣委權力公開透明運行”試點,權力改革開始觸及核心領域。
  2009年10月
  四川省成都市公佈市級“權力清單”,涉及49個市級部門和單位的行政權力7437項。隨後,成都市還陸續公佈了各區(市)縣、鄉鎮(街道)的權力清單,實現了政府層級的全覆蓋。
  2010年7月
  河北省萬全縣將“權力清單”向基層延伸,明確村幹部20項權力。
  2011年
  寧夏編製縣委書記“權力清單”。
  2011年
  北京西城區委公佈“權力清單”,並規定市民短信舉報幹部濫用權力兩個工作日內將獲答覆。
  2012年2月
  四川省首批14家省級部門行政權力清單網上公示。
  2012年8月
  北京西城區政府經過普查,全面摸清了全區68個部門所掌握的6000多項行政職權,實現了部門全覆蓋。
  2013年8月
  安徽省公佈45個部門3814項行政職權,清理取消1461項。
  2013年11月
  廣州“曬”出行政權力清單,共有3705項市級行政職權事項接受社會監督。廣州成為十八屆三中全會後全國首個公佈“權力清單”的城市。
  2014年1月
  寧夏回族自治區政府常務會議原則通過了《關於取消和調整一批行政審批事項的決定》,取消和調整294項行政審批事項。
  2014年3月10日
  浙江省宣佈該省今年6月全面公佈省級部門“權力清單”,10月公佈市縣級部門“權力清單”。
  2014年3月30日
  武漢全面“曬”出權力清單,涉及55個市直部門4530項行政權力和政務服務事項。
  2014年3月30日
  廣東省常務副省長徐少華透露,該省正在制定政府部門權責清單。
  鄧全倫 資料整理
(原標題:“權力清單”指引行政審批制度改革 有效管住“政府的手”)
創作者介紹

cyrus

qt67qtxggz 發表在 痞客邦 PIXNET 留言(0) 人氣()